На волне обсуждений поправок к федеральному закону о некоммерческих организациях и усиленных киваний на опыт США в этой сфере задали вопрос - а как принимался, собственно говоря, подобный закон в США, и как он используется сейчас. Вопрос, конечно, интересный и сложный, т.к. он не просто стоит особняком среди других законов, а тесно связан с другими законодательными актами - о лоббировании, свободе прессы, выборах (Federal Elections Campaign Act), этике (Ethics in Government Act). Поэтому постараюсь вкратце рассказать откуда выросли ноги у двух тесно переплетенных законов - лоббировании (Lobbying Disclosure Act), и "иностранных агентах" (Foreign Agents Registration Act).

Для начала необходимо внести одну ремарку в целях понимания общей картины. Дело в том, что вся система законодательной, исполнительной и судебной властей в США строилась на принципах максимальной децентрализации, и основной целью такого строительства был уход от европейских монархических традиций, когда слишком много власти концентрировалось в руках одного человека (узкой группы лиц). Для иллюстрации этого примера можно привести события Войны за независимость США, когда на начальном этапе судьба революционно настроенных колоний висела буквально на волоске.

Томас Джефферсон был в то время губернатором одного из самых революционно настроенных штатов - Виргинии, и столкнулся во время боевых действий с тем, что ему все свои решения (набор новобранцев, материальное обеспечение и финансирование боевых действий) во время войны приходилось согласовывать с парламентом, что отнимало много времени. Многие сподвижники Джефферсона предлагали наделять губернатора на время войны диктаторским полномочиями для ускорения принятия решений, но он последовательно отвергал все подобные предложения, т.к. считал это нарушением принципа разделения властей и прямым путем, который приведет к тирании.

Отсюда же, кстати, растут и ноги нелюбви к федеральному правительству со стороны "простых работяг", которое как считается, узурпировало-таки власть.


В общем, вот такие принципы были заложены в основу нового государства, но это не отменяло того факта, что изначально взяв курс на максимальное разделение властей, устранение влияния церкви (в первую очередь - англиканской), и соблюдение принципа свободного вероисповедания пришли к тому, что в итоге получили "атомизированное общество" в котором отсутствует один общий интерес, а присутствуют множество частных. Соответственно, самым востребованным навыком для граждан и организаций стал навык создания альянсов и проведения своих интересов в жизнь.

Учитывая то, что федеральное правительство в США все же есть и ведает, ко всему прочему, внешней политикой, то возможно и влияние и на него тоже для получения преференций или любой иной выгоды со стороны иностранных государств. Хотя, если честно, насчет этого вопроса не особо-то и парились, но кое-какое законодательство в виде Sedition Act все же было.

Перед началом Второй мировой войны в Штатах был отмечен рост про-нацистских настроений (не надо забывать, что за время колонизации Америки в страну приехало большое количество немцев), и этот рост поставил вопрос о реагировании на подобную ситуацию со стороны правительства. Силами Конгресса и Франклина Рузвельта в 1938 году был принят закон об "иностранных агентах", который вошел в историю под названием Foreign Agents Registration Act, включающий в себя и определение понятия "пропаганда" (с формулировками можно ознакомиться здесь).

Под термином "агент" подразумевалось физическое или юридическое лицо, получающее финансирование из зарубежного источника и действующее в его интересах. При этом, согласно закону, требовалось раскрытие связи с зарубежными источниками, но закон не вносил никаких ограничений в "официально принятый" процесс лоббирования интересов. В том случае, если связь с зарубежным источником скрывалось со стороны реципиента средств (cover agent/secret agent), то он уже подпадал под закон о шпионаже и этими вопросами занимались соответствующие службы. Дело в том, что только законом о регистрации "иностранных агентов" законодательство США не ограничивается - есть масса других, в которых даются другие определения (18 U.S.C. §  951; Public Law 893, 50 U.S.C. §§ 851-857; and 18 U.S.C. § 2386).

В ходе Второй мировой войны было заведено 23 уголовных дела по признакам нарушения указанного закона, которые касались в первую очередь "пропагандистов"


From its passage in 1938 until the 1966 amendments, FARA was focused on propagandists.  The original Act included a fairly broad definition of the term agent, and a single felony penalty for the most serious transgressions.  It was used in the World War II era to successfully prosecute some 23 criminal cases.  After administration of the Act was transferred from the Department of State to the Department of Justice in 1942, the Department developed the practice of attempting to achieve compliance with the statute in instances which did not on their face warrant prosecution by sending letters advising prospective agents of the existence of FARA and their possible obligations thereunder.  The practice was not without its enforcement significance, since receipt of the letter could sometimes be used to help prove the willfulness of the failure to register, as, for example, in United States v. John Joseph Frank, (D.D.C. 1959).


С течением времени из текста закона изъяли понятие "пропаганда" по итогам разбирательство дела Meese v. Keene в Верховном суде. Дело это касалось трех канадских фильмов, которые как раз и попали под определение "пропаганда".


Appellee, an attorney and a member of the California State Senate, does  not want the Department of Justice and the public to regard him as the  disseminator of foreign political propaganda, but wishes to exhibit  three Canadian motion picture films that have been so identified. 1 The films, distributed by the NFBC, 2 deal with the subjects of nuclear war and acid rain. 3


Как уже было сказано, после разбирательства дела в Верховном суде из текста закона было изъято понятие "пропаганда", и сам закон "де-факто" трансформировался из средства по борьбе с пропагандой в средство наблюдения за процессом лоббирования со стороны иностранных юрисдикцией.

Как таковой процедуры проверки деятельности физических или юридических лиц, подпадающих под действия закона нет, все делается в уведомительном порядке, и каждые шесть месяцев сообщаются следующие сведения:


a) Name, registration number, business address of registrant, any changes in residence address, citizenship and occupation for individuals and any changes in name, ownership and branch offices for organizations.

b) Changes in partners, officers, directors and other officials of the registrant during the 6 month reporting period, and other relevant changes in personnel.

c) List of foreign principals for whom the registrant provided services. A foreign agent must not only specify all foreign principals, but also describe their activities and services. For example: “The BCD lobbying firm continues to provide advice and assistance to the Philippine Ambassador. To that end, the BCD has worked to improve the exchange of information between the U.S. Congress and the Philippines, combat anti-Philippines lobbying and create a better environment to address the threat of terrorism.”

d) Detailed diary of its political activities including attending public events, contacting Members of Congress or their staff, in person or by phone. For example: “June 20 contacted Bill Jackson, staff member of Congressman Peterson, attended American Philippine Council defense committee and other meetings.”

e) Any money that has been received as a result of cooperation with a foreign principal during the reporting period. For example: “Date: 06/20/05; From Whom: Government of the Philippines; Purpose: Fees; Amount: $300,000.00.”

f) Any money that has been disbursed in connection with activity on behalf of a foreign principal. For example: “Date: 06/20/05; To Whom: The Philippine Group; Purpose: Fee sharing; Amount: $175,000.00. Other Disbursements: Delivery charges: $456.88.” Meals and entertainment expenditures should be specified separately. For example: “06/20/05 lunch with Mr. Brinkley, House staff ($65.09).”

g) Financial contributions made by a foreign agent to any political organization or candidate. For example: “John Preston – Date: 06/20/05; Amount: $500; Political organization: Frank Ramirez Election Committee; Name of candidate: Congressman Ramirez.”

h) Detailed information on the distribution of informational materials.


Вот пример того, как выглядит подобное уведомление на примере компании "Митцубиси" (как видим, под действия закона попадают не только общественные, но и коммерческие организации, которые инкорпорированы в иностранной юрисдикции)





Вот к каким последствиям приводит несоблюдение закона


Failure to register, keep accounts, mark informational materials, and provide a congressional committee with a copy of the agent’s most recent registration, as well as making a false statement or providing misleading information, are crimes. Any person who willfully violates provisions of FARA is punished by a fine of not more than $10,000 or by imprisonment for not more than five years, or both. Any alien convicted of a violation of FARA shall also be subject to deportation. Unintentional violations of FARA may simply result in an order by the Attorney General to the foreign agent or foreign principal to remedy the situation.


А здесь можно ознакомиться со списком "наиболее значимых" дел по этому закону за период с 1939 по 1992 годы. Никаких дополнительных проверок финансовой или иной деятельности нет, но необходимо предоставить все отчетные материалы в случае, если расследование деятельности ведет комиссия Конгресса или суд (т.е. проверка начинается только в судебном порядке). Судя по списку рассмотренных дел их всего порядка 85 за период с 1939 по 1992, т.е. по полдела в год (более полного списка дел найти не удалось, т.к. что их может быть и больше).

Для упорядочивания деятельности по лоббированию интересов граждан и организаций, которые являются гражданами США или созданы в США разработан закон о лоббистской деятельности с материалами о создании и реформировании которого (Lobbying Reform: Background and Legislative Proposals, 109th Congress) можно ознакомиться по следующей ссылке.


In the decade since enactment of the Lobbying Disclosure Act of 1995 (LDA), concerns have been raised about the capacity of Congress to oversee the activities of professional lobbyists. Lobbyists and others who seek to participate in public policy activities through the formation of coalitions and associations whose members may not be identifiable, and the use of grassroots campaigns that attempt to mobilize citizens to advance the message of a lobbyist’s client have also raised concerns. Some lobbying activities have also been linked to campaign finance practices, congressional procedures regarding the acceptance of gifts from lobbyists, and the inclusion of earmarks advocated by lobbyists in appropriations legislation.


Суммируя вышесказанное можно подвести краткий итог:

Под действие американского закона попадают не только некоммерческие, но и коммерческие организации, которые обязаны предоставлять отчеты по своей деятельности - кто с кем и когда встречался и кто кому когда и за что платил.

Вместо одного закона "об иностранных агентах" на который, в порядке примера, ссылаются наши законодатели, в реальности существует цепь взаимосвязанных законов, которые так или иначе определяют лоббистскую деятельность.

Ну и в порядке вывода - лично у меня сложилось такое ощущение, что в очередной раз наши законодатели решили облегчить себе жизнь и "списать" закон из другой страны, как это было сделано, к примеру, при разработке налогового кодекса и антирейдерского закона, без учета особенностей их применения в странах-донорах.

В принципе, ничего плохого в чужом опыте нет, но как всегда есть одно "но". Если дело касается закона Ома, то он и у нас и в Штатах будет одинаково применим, но если речь идет о переносе без адаптации законов, которые разработаны совершенно для другого социального и экономического устройства, то может получиться ситуация, как когда сделанная заграницей машина попадает на наши дороги и у нее отваливаются колеса - ведь делалась-то она не под наши условия.

(с) Alexander Stikhin