Со времен скандалов, связанных с закупками Министерства обороны (Defense Department) в 1980-х годах, молоток стоимостью 600 долларов стал иконой некомпетентности Пентагона (Pentagon). Увековеченный премией «Молоток» (Hammer Awards), которую специальная комиссия вице-президент Эла Гора (Al Gore) вручает тем, кто сокращает расходы, этот абсурдно завышенный по цене предмет стал символом финансовой расточительности правительства.

Но есть одна проблема: «Молотка за 600 долларов никогда не существовало», утверждает Стивен Келман (Steven Kelman), профессор государственной политики в Школе управления Джона Кеннеди при Гарвардском университете (Harvard University's John F. Kennedy School of Governmen) и бывший администратор Управления федеральных закупок (Office of Federal Procurement). По его словам, это был своего рода «бухгалтерский артефакт».

Келман объяснил, что военные закупали молотки, «упаковывая» их в оптовые закупки множества запасных частей. Но когда подрядчики распределяли свои расходы между отдельными позициями в списке – рутинная бухгалтерская операция, не влияющую на конечную цену, которую оплачивал Пентагон – они не распределяли расходы пропорционально «весу» товарной позиции. Таким образом на молоток, с начальной ценой в 15 долларов, было отнесено столько же накладных расходов на исследования и разработки (420 долларов), как и на каждый из высокотехнических компонентов закупки, вспоминает отставной чиновник по закупкам Лерой Хоуг (LeRoy Haugh). В более поздних новостях цифра в 435 долларов была раздута до 600 долларов.

«В итоге на молотки списали столько же накладных расходов, сколько и на двигатель», комментирует Келман, несмотря на то что разработка молотка стоила гораздо меньше 420 долларов, а двигателя – гораздо больше – «но никто почему-то никогда не говорил о том по какой хорошей цене правительству достались двигатели!»

Пересказанная таким образом, легенда о молотке за 600 долларов становится поучительной историей. Речь больше не идет о простых, очевидных тратах – новость заключается в том, что цифры, воспринимаемые общественностью и прессой, на самом деле могут быть результатом неверной интерпретации данных бухгалтерского учета.

Корень проблемы так же стар, как и сама Республика: бухгалтерия федерального правительства всегда была в первую очередь заинтересована в том, чтобы деньги расходовались по указанию Конгресса, а не в том, чтобы они расходовались разумно. Исторически, объясняет заместитель финансового директора Пентагона Нельсон Тойе (Nelson Toye), бухгалтерские системы министерства обороны были разработаны для того, чтобы «убедить Конгресс в том, что мы хорошо распоряжаемся вверенными нам средствами: мы не перерасходовали средства, а потратили их на то, о чем вы нас просили, и мы не тратили деньги на покупку того, чего вы не просили». В прошлом, говорит Тойе, «не было требований, чтобы Министерство обороны или любое федеральное агентство регулярно собирало информацию о стоимости своих активов и отчитывалось о них».

Но необходимые изменения уже происходят, считает Ричард Экхардт (Richard Eckhardt), заместитель директора по финансовому управлению Командования материально-технического обеспечения ВВС (deputy director of financial management for the Air Force Materiel Command), которое осуществляет большую часть закупок службы. «Мы умеем хорошо составлять бюджеты и писать обоснования на проведение закупок, отметил он, но в эпоху сокращения бюджетов мы должны понимать, каковы наши расходы». Это означает, что правительство должно использовать методы учета коммерческих компаний, чтобы отслеживать затраты на свою деятельность.

Командование материально-технического обеспечения ВВС, например, разбило свою деятельность на восемь «областей деятельности» – от содержания базы до информационных систем и летных испытаний – и назначило в каждой из них ответственного генерала в качестве «главного оперативного офицера». Эти генералы, говорит Экхардт, «находятся на разных стадиях разработки систем учета затрат», разработки численных показателей для объема производства (что всегда сложно для правительства, которое ничего не продает) и экспериментирования с «калькуляцией затрат на основе деятельности» – популярной в частном секторе методикой, которая разделяет бизнес-процессы на части для определения стоимости каждого шага.

Бухгалтерский учет, основанный на ассигнованиях Конгресса, значительно затрудняет поиск таких затрат. Функции, которые на практике неразрывно связаны между собой, часто оплачиваются совершенно отдельными статьями бюджета. Новое оружие, к примеру, закупает по одной статье расходов, существующее оружие обслуживается за счет другой, а персонал, который его эксплуатирует, получает зарплату за счет третьей. Фактически, в целях экономии административных расходов, зарплаты и пенсии военным выплачиваются из одного центрального офиса. В результате, сказал Экхардт, среди командиров «существует тенденция рассматривать труд военных как бесплатный, потому что вы не несете расходов из своего бюджета на оплату труда этих людей».

Национальное управление военно-космической разведки (The National Reconnaissance Office), которое управляет спутниками, имеет еще более запутанную систему оплаты труда: часть его сотрудников принадлежит ЦРУ, часть – различным военным службам, часть – самому управлению, и каждый из этих контингентов получает отдельные ассигнования. Раньше управление также использовало три несовместимые системы бухгалтерского учета, но после 1995-96 годов, когда следователи обнаружили, что на различных счетах числятся неизрасходованные 4 миллиарда долларов, оно внедрило единую систему, используя стандартное программное обеспечение Momentum от American Management Systems Inc. Винсент Деннис (Vincent Dennis), заместитель директора по надзору и управлению ресурсами, заявил, что впервые в истории агентства «в марте 99-го года у нас будет финансовый отчет по которому можно будет провести аудит». Несмотря на это, он признал, что зарплаты выплачиваются из трех различных статей бюджета Конгресса, «я не могу правильным образом распределить расходы на персонал».

Персонал – не единственная статья расходов, произвольно разделенная по статьям бюджета Министерства обороны. Многие военные корабли, самолеты и другие системы вооружений зависят от критически важных компонентов, таких как радары и противоракетные глушители, которые были разработаны в рамках отдельных программ, финансируемых по отдельным статьям. Считаются ли эти подсистемы частью стоимости более крупной системы, зависит от того, что подразумевается под стоимостью.

«Затраты на персонал тоже должны быть специфицированы», комментирует Тойе из Пентагона. Крылатая ракета «Томагавк» купленная новой в 1998 году и выпущенная по цели в Ираке, стоила порядка 750 тыс. долларов, но по мере наращивания производства её стоимость снизилась. Однако любая ракета выпущенная сегодня была куплена по более высокой цене в начале производства, хранилась, обслуживалась и транспортировалась к месту запуска, что повлияло на её общую стоимость, которая по некоторым оценкам составляет порядка 2 миллионов долларов за ракету.

И наоборот, говорит оборонный аналитик Лорен Б. Томпсон (Loren B. Thompson) из Лексингтонского института (Lexington Institute) – консервативного аналитического центра в Арлингтоне (Arlington), цифра в 2 миллиарда долларов за самолет, приводимая противниками стелс-бомбардировщика B-2, включает в себя высокие расходы на исследования и разработку программы – которые были распределены только на 21 самолет – плюс запасные части, техническое обслуживание и инфляцию. Томпсон говорит: «Во сколько мне обойдется строительство еще одного бомбардировщика? ... 700 миллионов долларов».


Различные интерпретации, по признанию Тойе, лишь усугубляют проблему: «Действительно, можно зайти в два разных конструкторских бюро, использовать одну и ту же терминологию при описании задачи, но при этом получить разные решения». Другими словами, разные ведомства могут применить одно и то же техническое определение стоимости к одному и тому же оружию и получить разные цифры.

При любом определении стоимость оружия редко отражает расходы штаб-квартиры, курировавшей его разработку, поскольку эти бюро финансируются по собственным статьям. А многие бюро, в свою очередь, зависят от вспомогательных услуг – таких как юридические консультации и компьютерная поддержка, которые сами финансируются за счет отдельных ассигнований и поэтому часто игнорируются при расчете стоимости ведения бизнеса того или иного бюро. В отличие от частного сектора, говорит Келман из Школы Кеннеди, «правительство в своем внутреннем учете затрат ... обычно не полностью учитывает накладные расходы – иногда оно вообще не учитывает накладные расходы».

«Как вы распределяете, например, затраты на проведение инвентаризации?», задает вопрос Джон В. Дуглас (John W. Douglass), недавно вышедший в отставку помощник министра ВМС по исследованиям и разработкам. «Вообще говоря, в своих моделях затрат служба оплачивает только стоимость покупки детали, но не учитывает стоимость её хранения».

Такие бухгалтерские тонкости – хлеб и масло для Дугласа, возглавляющего Ассоциацию аэрокосмической промышленности Америки (Aerospace Industries Association of America), члены которой хотят получить больше военных контрактов, которые они могут выиграть, только доказав, что они могут выполнить определенную услугу дешевле, чем военные могли бы сделать это своими силами. Но когда государственный и частный секторы конкурируют, говорит Берт М. Конклин (Bert M. Concklin), президент Совета по профессиональным услугам (Professional Services Council), различные стандарты бухгалтерского учета означают, что «затраты правительства отличаются непрозрачностью».

Командование материально-технического обеспечения ВВС проводит много таких конкурсов, говорит Экхардт, и оно использует рекомендации Пентагона и Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget), чтобы «учесть все источники накладных расходов и убедиться, что все расходы посчитаны правильно». Например, руководство Административно-бюджетного управления по проведению конкурсов начинается с принятия большинства федеральных смет расходов, а затем добавляет оценочную ставку накладных расходов. Но реальные накладные расходы Пентагона «могут быть больше или меньше правительственной оценки», сомневается Лиза Г. Джейкобсон (Lisa G. Jacobson), директор по аудиту оборонных ведомств в отделе бухгалтерского учета и управления информацией Главного бухгалтерского управления (Director of Defense audits in the accounting and information management division of the General Accounting Office). «Бизнес-операции Министерства обороны в целом кажутся очень неэффективными».

Джейкобсон так сильно переживала по поводу неэффективности оборонного ведомства, что предприняла необычный шаг – дала показания не как представитель Главного бухгалтерского управления, а как частное лицо, перед Консультативным советом по федеральным стандартам бухгалтерского учета (Federal Accounting Standards Advisory Board). Она надеялась – очень надеялась – что совет потребует от Министерства обороны сообщать цену, которую оно первоначально платит за любую единицу оборудования, внедряя общепринятый стандарт частного сектора под названием «историческая стоимость» (historical cost).

«Я не претендую на то, что у нас есть точные исторические затраты. Через шесть лет и три месяца мы можем свободно выбросить записи о закупках, но что касается значимой информации о затратах, информации о разумных затратах, я считаю, что она у нас есть», комментирует Тойе, который представляет Пентагон в консультативном совете по бухгалтерскому учету

«Я не знаю, как Нельсон Тойе может предоставить вам информацию о расходах», жалуется один из помощников сената. В ходе аудита бухгалтерии Министерства обороны, говорит он, «мы не смогли найти большинство записей» – не только записи о сделках более чем шестилетней давности, но и «о том, что было только что оплачено, или о том, что еще не было оплачено». И если основные бухгалтерские записи находятся в таком беспорядке – если Пентагон не может даже сосчитать стоимость молотка – то, предупреждают критики, любая попытка внедрения сложного коммерческого учета окажется бесполезным делом.

«Я не согласен с тем утверждением, что нет достоверных, фактических, проверяемых данных. Я считаю, что они есть, но, возможно, Министерство обороны не в состоянии обобщить их и сообщить о них так, как этого хотят отдельные лица», возражает Тойе. Проблема для Пентагона заключается в том, что эти «отдельные лица» – обычные граждане-налогоплательщики.

Перевод статьи The myth of the $600 hammer

Тэги: Экономика, США

18.11.2021